苏维埃政府成立后，对苏联政府来说，一个中心问题就是如何与中国的北洋政府及满洲地区的实际统治者张作霖处理好敏感的外蒙古问题。苏联人之所以特别关注此问题，其原因有二：首先被苏联红军击溃的沙俄白军将领谢苗诺夫与翁格恩等率领其人马逃到了外蒙古与内蒙古的交界处，倚仗张作霖的暗中支持，与苏维埃政权负隅顽抗，并企图在外蒙古及远东一带建立“反苏复国”基地。其次苏联政府始终认为，外蒙古与苏联、中国有极其复杂的地缘政治关系。所以，对苏联政府来说，要想确保苏维埃政权在远东地区的统治，与中方处理好地缘政治关系，外蒙古问题就显得极为重要。
如前所述，历史上沙俄政府已经迫使中国政府接受了诸如《俄蒙协约》、《关于外蒙古自治之三国协定》等不平等条约，并确认了外蒙古的“自治”地位。但是“十月革命”后，随着沙俄政府的垮台，在张作霖及外国干涉势力的压力下，北洋政府否认了上述有关外蒙古“自治”的条约。
1919年10月，北洋政府派西北筹边使兼西北边防军总司令徐树铮率领军队开到“大蒙古国”首府所在地库伦(即现在的乌兰巴托)，命令已实施君主立宪制的封建主立即签署“自愿无保留地拒绝‘自治’，归顺中国”的“协定书”。几天后，即1919年11月22日，由北洋政府总统徐世昌向全世界公开宣布：外蒙古已完全废除“自治”协定，再次归入中国版图。按规定，外蒙古要按时向中央政府纳贡。同时，在北洋政府倡议下，在库伦还开办了中国银号库伦分号。
外蒙古的地位变化引起了莫斯科当局的注意。出于慎重考虑，苏联政府于1919年下半年发表了一份试探性的声明，即《苏俄政府对蒙古自治政府及蒙古人民的声明》。该声明中，苏联阐明了对东方的外交政策，提出废除沙俄政府对外蒙古签订的一系列不平等条约，表示愿与蒙古活佛建立平等关系。
不过该声明发出后，外蒙古当局在第二年才收到蒙文文本，而且也没有回复。
在此期间，苏维埃政府急于要与外蒙古发展关系的意向得到了共产国际的重视。他们指示设在苏联伊尔库斯克市的从事对东方秘密输出革命的“共产国际蒙藏部”，研究此问题并采取行动。该蒙藏部的主要任务就是在中国蒙古、日本及朝鲜等国组织革命运动，筹建共产主义小组，为其境内的进步组织提供经济、军事援助，培训职业革命工作者，最终目的是在上述国家实行共产主义。
1920年11月17日，联共(布)会同共产国际，开展有关帮助外蒙古推行革命的统一战线，反对中国军阀统治的探讨。次年2月就制定出具体措施，例如，提供武器装备蒙古革命游击队，筹建蒙古共产主义小组，开展反对中国军阀统治和沙俄白卫军的武装斗争等等。①
在苏联政府及共产国际的大力支持下，外蒙古境内产生了一个具有共产主义性质的政党——蒙古人民党。1921年1月1日，在恰哈图市举行了蒙古人民党第一次全国代表大会。大会共有26名代表参加。大会的口号是：在苏联共产党及共产国际的领导与支持下，团结各界民众，进行反帝反封建的革命，并为争取民族统一和社会解放而努力奋斗。
会议还决定联合境内所有的游击力量组成统一的革命武装组织，即蒙古人民革命军。
同年3月13日，在恰哈图市举行了由外蒙古地区各旗的劳动代表、各游击队组织代表及各革命党派代表参加的蒙古人民代表大会。在苏联政府倡议下，大会决定成立蒙古临时人民政府。先前成立的蒙古人民党的领导成员均在该政府里担任要职。
在外蒙古形势大好的局面下，苏联政府联合共产国际加快了开展针对张作霖的奉系势力及沙俄白卫军翁格恩残部的“剿匪”行动。1921年2月10日，联共(布)通过共产国际蒙藏部发表声明：军阀张作霖的在蒙势力及“翁格恩匪帮在蒙的军事占领严重地危害了苏维埃政权及共产国际在蒙开展的争取民族解放的革命事业”，所以，当前苏联与共产国际的战斗任务，就是粉碎由谢苗诺夫所控制的滨海地区、军阀张作霖所控制的满洲地区、翁格恩所占领的外蒙地区对新生的苏维埃政权的包围与封锁。①
苏联领导人认为，如果能完成上述任务，不仅对巩固苏维埃政权有利，而且还可以改善苏联与周边国家(地区)的双边关系。
按照2月10日联共(布)声明精神，苏联政府于6月16日做出了向外蒙古派驻苏联红军的决定。并于1921年6月28日组成了由纳依曼与切列米西诺夫将军率领的蒙古远征军，从恰哈图向翁格恩的大本营所在地——库伦进发。 |
